Une semaine après le choc historique du Brexit et alors que les tractations sur les modalités de sortie du Royaume-Uni se multiplient, personne ne mesure réellement les conséquences d’une telle séparation. S’il est difficile de voir les résultats du référendum comme une « opportunité »[1], l’Union Européenne doit profiter de cette réflexion imposée pour réaffirmer son attachement à l’esprit des accords de Schengen, qui fêtent ce mois-ci leurs 31 ans. Bien avant le tumulte du Brexit, l’espace Schengen se trouvait déjà accablé de tous les maux par des détracteurs de plus en plus nombreux. Face aux grands défis que représentent la crise migratoire et le terrorisme, l’idéal européen imaginé par les pères fondateurs apparaît pourtant, plus que jamais, comme le but salvateur vers lequel tendre.
Signés le 14 juin 1985 par les cinq États fondateurs[2], les accords de Schengen marquent alors la première étape d’un processus inédit d’ouverture des frontières et de coopération entre les États signataires. D’abord rejoint par le Portugal et l’Espagne, l’espace Schengen s’élargit considérablement au fil des ans pour compter aujourd’hui 26 États membres[3]. Si Schengen est bien l’accord fondateur d’une Europe ouverte, le principe de libre circulation des personnes est lui posé, dès 1957, par le Traité de Rome[4]. Avant d’aller plus loin, il semble important de rappeler ici que Schengen supprime seulement le contrôle systématique aux frontières. Cet accord ne signifie donc pas l’absence absolue de tout contrôle, contrairement à ce que certaines opinions publiques laissent entendre.
L’ÉROSION PROGRESSIVE DE LA LIBERTÉ DE CIRCULATION EN EUROPE
En France, suite aux attentats du 13 novembre 2015, l’état d’urgence, qui réintroduit notamment les contrôles aux frontières, a été prolongé à deux reprises pour une durée de trois mois. Le 19 mai dernier, le Parlement a voté une nouvelle prolongation de l’état d’urgence jusqu’au 26 juillet 2016.
Dans le reste de l’Europe, c’est principalement la gestion de la crise migratoire[5] qui a mis à mal le principe de libre circulation des personnes. Ainsi, le 13 septembre 2015, l’Allemagne a rétabli les contrôles à ses frontières avec l’Autriche et la République Tchèque afin de limiter l’arrivée de demandeurs d’asile. L’Allemagne d’Angela Merkel avait pourtant donné l’exemple en ouvrant ses portes à des milliers de migrants durant les mois précédents[6]. Mais, largement esseulée en Europe[7] dans cette démarche d’accueil, elle a dû revoir ses positions. Cette décision de l’Allemagne a entrainé une réaction en chaîne de la part des autres membres de l’espace Schengen. Ainsi, dès le 14 septembre, l’Autriche rétabli à son tour les contrôles avec la frontière Hongroise. La veille, l’Autriche avait déjà fait parler d’elle en annonçant la construction d’un mur le long de sa frontière avec la Slovénie[8]. Une triste première pour l’espace Schengen. La Suède, alors dans une situation similaire à l’Allemagne décide de remettre en place le contrôle à ses frontières le 11 novembre 2015, entrainant avec elle la Norvège le 26 novembre et le Danemark début janvier 2016. Après avoir renouvelé à plusieurs reprises le rétablissement provisoire des contrôles aux frontières, dans le respect des règles de Schengen[9], ces cinq pays ont obtenu le 12 mai 2016 l’autorisation du Conseil de l’Union Européenne de poursuivre ces contrôles durant une période de six mois[10].
UN IDÉAL EUROPÉEN DANGEREUSEMENT REMIS EN CAUSE
Si d’un point de vue juridique les accords de Schengen sont respectés, il n’en reste pas moins que l’idéal européen d’un espace de libre circulation se trouve dangereusement remis en question. Cette remise en question est notamment portée par le discours fallacieux qu’entretient une partie non-négligeable de la classe politique européenne, affublant les accords de Schengen de tous les maux, au premier rang desquels on trouve la menace terroriste et la crise migratoire.
La défiance historique des accords de Schengen par les partis d’extrême droite, qui s’est amplifiée lors des élections européennes de 2014, connaît depuis les attentats de novembre 2015 un net regain de vigueur. En France, la présidente du Front National qui ne cesse d’affirmer son aversion pour les accords de Schengen[11], a ainsi déclaré en février 2016 « Je veux sortir de Schengen, retrouver nos frontières pour régler la crise migratoire »[12]. Plus grave encore, la tentation de certains partis, historiquement pro-européen, de répondre à l’inquiétude populaire en prenant pour cible les accords de libre circulation. L’actuel président du Conseil Régional de Provence, membre du parti Les Républicains, avait notamment déclaré en 2015 qu’il souhaitait « reformer Schengen, quitte à en sortir »[13]. Pas plus rassurant, le relatif silence d’une partie plus modérée de la droite, du centre et de la gauche française lorsqu’il s’agit de monter au créneau pour défendre le principe même d’une Europe ouverte et unie. Au prétexte de se défendre, l’Europe se ferme et construit des murs, nourrissant ainsi dangereusement la montée des nationalismes.
LES CONSÉQUENCES NÉFASTES D’UNE ÉVENTUELLE SORTIE DE SCHENGEN
Si l’évocation d’une possible sortie de Schengen semble représenter un fantasme rassurant pour les tenants d’une Europe renfermée sur ses frontières nationales, elle apparaît dans les faits totalement illusoire. Comme le montre une étude publiée en 2016 par France Stratégie, l’impact économique d’un retour en arrière sur la question des frontières serait considérable, voire même rédhibitoire[14]. À court terme, une sortie de Schengen aurait un impact économique négatif sur les travailleurs transfrontaliers, les transporteurs de marchandises et plus encore sur le tourisme. Le coût estimé pour la France serait de 1 à 2 milliards d’euros[15]. À long terme, le coût pour la France d’une diminution des échanges économiques entre pays membre de Schengen serait, a minima de 10 milliards d’euros. Au niveau européen, la Commission estime que les coûts directs immédiats d’une telle mesure seraient de 5 à 18 milliards d’euros par an[16].
Mais plus encore qu’un simple coût économique, une sortie de Schengen représenterait une véritable régression idéologique. Comme le rappelait Jean-Claude Juncker, président de la Commission Européenne, « si l’esprit de Schengen quitte nos territoires et nos cœurs, nous perdrons plus que Schengen. Une monnaie unique ne fait pas de sens si Schengen tombe (…) Nous ne sauverons Schengen qu’en appliquant Schengen. Je me battrai pour cela ! »[17]. En effet, Schengen représente l’un des piliers fondamentaux de la construction européenne, embrassant l’idéal d’une coopération des peuples, d’un espace de libre échange économique et de libre circulation à l’intérieur de ses frontières. Un idéal, hérité d’une prise de conscience collective, mis en place en réponse à la tragique histoire européenne du XXème Siècle[18].
SCHENGEN, UN OUTIL INDISPENSABLE DANS LA RÉSOLUTION DE LA CRISE MIGRATOIRE ET FACE AU DÉFI TERRORISTE
À en croire les propos tenus par la présidente du Front National et intégrés, semble-t-il, par une part non-négligeable des citoyens européens, la sortie de Schengen permettrait de « retrouver nos frontières pour régler la crise migratoire »[19]_ – la rhétorique est sensiblement la même en ce qui concerne le terrorisme[20]. De telles déclarations relèvent au mieux d’une incompréhension totale des enjeux géopolitiques actuels, au pire d’une volonté de masquer la complexité d’une crise qui dépasse largement le seul territoire français. Pour preuve, la situation au Royaume-Uni, qui fait également face à l’arrivée de migrants alors même qu’il n’est pas partie aux accords de Schengen.
Dès lors, la solution à la crise migratoire et la réponse au défi terroriste, ne pourront se trouver qu’à partir d’une coopération au niveau européen. Comme nous le rappelle une tribune publiée le 16 juin par Jacques Delors et plusieurs personnalités européennes, « En matière de sécurité comme face à bien d’autres défis globaux, (…) nous sommes « plus forts ensemble » ! »[21]. À ce titre, il existe de nombreux outils européens afin d’améliorer le contrôle aux frontières extérieures, de renforcer la lutte contre le terrorisme et les réseaux de passeurs. Parmi eux, on peut citer le Système d’Information Schengen (SIS)[22], Frontex[23] ou encore Europol[24].
Pour Henri-Pierre Legros, anciennement chargé des relations institutionnelles à la Commission Européenne, « La grande majorité des 141 articles de la convention d’application de l’accord de Schengen a pour objet d’organiser la coopération policière et judiciaire entre les autorités nationales – une coopération si utile que des pays non membres comme le Royaume-Uni ont souhaité y participer. « Schengen », c’est à la fois plus de liberté et plus de sécurité, deux avancées à consolider de manière parallèle »[25]. Avant d’ajouter, « Les attentats terroristes sont souvent commis par des nationaux, en Europe et ailleurs, mais ils ont des racines internationales : ils appellent donc des réponses européennes et internationales. Les terroristes sont fréquemment connus par la police et la justice ou les services de renseignements : c’est en accordant à ces derniers des moyens financiers, humains et juridiques supplémentaires, y compris via l’adoption d’un PNR [Passenger name record] européen, qu’on pourra lutter le plus efficacement contre les attentats. Non en affectant de manière stérile ces moyens à la surveillance des frontières intérieures de l’espace Schengen, pour y contrôler en pure perte les centaines de millions d’Européens qui les franchissent chaque mois ». Depuis les attentats de Bruxelles et après 5 ans de débats, le PNR a finalement été adopté[26]. Cet outil doit notamment permettre aux États de recueillir des informations sur les itinéraires des passagers auprès des compagnies aériennes et d’harmoniser le partage d’informations entre eux.
Si les outils européens existent, ils ne sont cependant pas utilisés au maximum de leurs capacités. L’augmentation des moyens accordés à ces outils est la condition de leur efficacité sur le moyen et le long terme. Certes, Schengen n’est pas exempt de tout reproche et il serait inexact de prétendre le contraire. Le contrôle des frontières extérieures de l’espace Schengen, qui cristallise une partie des tensions, doit notamment être amélioré. Cependant, c’est en lui offrant les moyens de poursuivre ses ambitions que Schengen pourra prendre sa pleine mesure.
AU DELÀ DE SCHENGEN, POUR PLUS D’EUROPE ET MIEUX D’EUROPE !
Consciente de ces problèmes, la Commission a publié, en mars dernier, une feuille de route « Revenir à l’esprit de Schengen » pour restaurer d’ici décembre 2016 la libre circulation au sein de l’espace Schengen[27]. Les propositions détaillées concernent notamment le besoin d’assurer un meilleur contrôle aux frontières extérieures. La Commission y propose entre autres la création d’un corps européen de gardes-frontières dont la mise en place opérationnelle devrait se faire, au plus tard, en août 2016[28].
Au-delà même des accords de Schengen, une Europe unie apparaît comme la seule réponse valable aux enjeux actuels. Au lendemain de la victoire du « Leave » au Royaume-Uni, le chemin semble certes encore long, mais il est nécessaire de poursuivre cette démarche volontariste qui compte parmi les plus audacieuses.
Les paroles de Stefan Zweig, prononcées en 1934 résument parfaitement les difficultés auxquelles l’Europe est confrontée : « L’idée européenne n’est pas un sentiment premier, comme le sentiment patriotique, comme celui de l’appartenance à un peuple, elle n’est pas originelle et instinctive mais elle naît de la réflexion, elle n’est pas le produit d’une création spontanée, mais le fruit lentement mûri d’une pensée élevée. Il lui manque d’abord entièrement l’instinct enthousiaste qui anime le sentiment patriotique. L’égoïsme sacré du nationalisme restera toujours plus accessible à la moyenne des individus que l’altruisme sacré du sentiment européen, parce qu’il est toujours plus aisé de reconnaître ce qui vous appartient que de comprendre votre voisin avec respect et désintéressement… »[29]. C’était précisément pour contrer ce sentiment nationaliste que le célèbre écrivain plaidait en faveur d’une unification de l’Europe, à travers la culture et l’humanisme. Il passe peut-être aussi par là, l’avenir de l’Europe. Si l’avènement d’un marché unique constitue la plus grande réussite de l’Union Européenne, d’autres aspects de la construction communautaire ont peut-être été négligés. Ainsi, le projet imaginé par les pères fondateurs au sortir de la seconde guerre mondiale était beaucoup plus ambitieux qu’un modèle d’union simplement économique[30]. C’est en développant un véritable sentiment d’appartenance européen, auprès de ces citoyens, que l’Europe poursuivra sa construction et c’est notamment en conservant nos frontières ouvertes que nous y parviendrons.
Face à la montée des nationalismes, la poursuite d’une crise migratoire majeure et le défi du terrorisme, la solution ne peut provenir que d’une Europe forte et unie. Marquons notre attachement à l’idéal européen. Retrouvons l’esprit Schengen !
Morgan Carbonnel
— Notes de bas de page —
[1] http://www.lemonde.fr/referendum-sur-le-brexit/video/2016/06/28/francois-hollande-voit-le-brexit-comme-une-opportunite-politique_4960091_4872498.html
[2] Que sont, la France, l’Allemagne, la Belgique, le Luxembourg et les Pays-Bas.
[3] En plus des cinq États fondateurs on retrouve, par ordre de mise en application, le Portugal et l’Espagne dès 1995, l’Italie, l’Autriche et la Grèce en 1997, le Danemark, la Finlande, la Suède, la Norvège et l’Islande en 2001, l’Estonie, la Lettonie, la Lituanie, Slovaquie, la République tchèque, la Hongrie, la Pologne, la Slovénie et Malte en 2007, la Suisse en 2008 et enfin le Liechtenstein en 2011.
[4] Le Traité de Rome est consultable à l’adresse suivante: http://www.traitederome.fr/fileadmin/CIE/pdf_traites/tce.pdf. V. plus spécifiquement le TITRE III — La libre circulation des personnes, des services et des capitaux.
[5] Elle même liée, entre autre, aux nombreux conflits en Erythrée, en Afghanistan, en Somalie, en Irak et en Syrie, ainsi qu’aux exactions de l’État islamique.
[6] http://www.lemonde.fr/europe/article/2015/09/06/accueil-inedit-pour-les-migrants-arrives-en-allemagne_4747308_3214.html
[7] La France et le Royaume-Uni, se sont notamment montrés plus réticents à l’effort d’accueil.
[8] http://www.lemonde.fr/europe/article/2015/10/28/l-autriche-va-eriger-a-son-tour-une-barriere-pour-controler-l-arrivee-des-migrants_4798293_3214.html
[9] En effet, l’article 2-2 de la Convention d’application de l’accord de Schengen prévoit que « lorsque l’ordre public ou la sécurité nationale l’exigent, une Partie Contractante peut, après consultation des autres Parties Contractantes, décider que, durant une période limitée, des contrôles frontaliers nationaux adaptés à la situation seront effectués aux frontières intérieures ». V. la Convention dans son intégralité: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:42000A0922(02):fr:HTML
[10] V. la Décision du Conseil de l’Union Européenne: http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-8835-2016-INIT/en/pdf
[11] En mai 2014, Mme Le Pen avait symboliquement mis le Traité de Schengen à la « corbeille »,http://www.lefigaro.fr/flash-actu/2014/05/16/97001-20140516FILWWW00220-marine-le-pen-met-schengen-a-la-corbeille.php.
[12] Déclaration faite sur son compte twitter: https://twitter.com/mlp_officiel/status/696776712609206272
[13] http://lci.tf1.fr/videos/2015/afflux-de-migrants-christian-estrosi-veut-reformer-schengen-8604705.html
[14] http://www.strategie.gouv.fr/publications/economic-cost-rolling-back-schengen
[15] http://www.strategie.gouv.fr/sites/strategie.gouv.fr/files/atoms/files/the_economic_cost_of_rolling_back_schengen_0.pdf
[16] http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-585_fr.htm
[17] V. un extrait du discours de Jean-Claude Juncker: https://www.youtube.com/watch?v=xNW580R6Of0
[18] V. notamment le discours de Dimitris Avramopoulos, commissaire européen chargé de la migration, des affaires intérieures et de la citoyenneté, lors du 30ème anniversaire des accords de Schengen: «Sur ce continent où jadis, les nations se livraient des batailles sanglantes pour défendre leur territoire, les frontières n’existent plus aujourd’hui que sur le papier. Supprimer les frontières, assurer la sécurité et établir la confiance n’allait pas de soi après deux guerres mondiales dévastatrices – de nombreuses années ont été nécessaires pour y parvenir. La création de l’espace Schengen est l’une des plus grandes victoires de l’Union européenne, et elle est irréversible.»
[19] Déclaration faite sur son compte twitter: https://twitter.com/mlp_officiel/status/696776712609206272
[20] http://www.frontnational.com/2015/11/terrorisme-schengen-ne-peut-regler-le-probleme-il-est-une-part-du-probleme/
[21] http://www.huffingtonpost.fr/jacques-delors/europe-securite-defense-terrorisme-union-europeenne_b_10502192.html
[22] https://secure.edps.europa.eu/EDPSWEB/edps/lang/fr/Supervision/IT_systems/SSIS
[23] http://www.touteleurope.eu/actualite/qu-est-ce-que-l-agence-frontex.html
[24] http://europa.eu/about-eu/agencies/regulatory_agencies_bodies/pol_agencies/europol/index_fr.htm
[25] V. sa tribune sur Schengen, https://europe-liberte-securite-justice.org/2015/11/29/schengen-vers-une-evolution-des-regles-de-schengen-apres-les-attentats-de-paris-a-lavenir-moins-de-malentendus-et-dignorances/
[26] Le Parlement Européen a adopté la directive Passenger Name Record (PNR) le 14 avril 2016: http://www.interieur.gouv.fr/Actualites/Communiques/Adoption-du-PNR-par-le-Parlement-europeen
[27] http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-585_fr.htm
[28] Après un vote en commission parlementaire, un point d’étape a été fait en commission Libertés civiles, justice et affaires intérieures le mercredi 15 juin 2016 sur le sujet.
[29] Conférence de Stefan Zweig donnée en 1934 et intitulée «l’Unification de l’Europe»: http://www.editions-bartillat.fr/fiche-livre.php?Clef=387
[30] V. notamment l’intervention de Mme Catherine Lalumière, signataire pour la France des Accords de Schengen en 1985, ancienne secrétaire d’état, plusieurs fois députée, ministre et actuellement présidente de la Fédération des Maisons de l’Europe: https://www.youtube.com/watch?v=OBiQaudDE1g
